Un momento progresivo: los fundamentos de la protección social se identifican en la ciudadanía y no en la caridad

20/12/2018

Traducción del blog A progressive moment: Social protection`s rationale identified as citizenship, not charity at IMF/LSE event. Un texto sobre cómo el universalismo en la protección social es clave para construir (o renovar) el desarrollo de sistemas de protección social sostenibles, holísticos y a largo plazo.

Greenslade ha trabajado durante dos décadas en el diseño, la implementación, monitoreo y evaluación, y los aspectos económicos de los sistemas de protección social, facilitando la gestión del conocimiento, el fortalecimiento de capacidades y el desarrollo de sistemas en terreno, incluyendo Kenia, Uganda, Tanzania, Nigeria, Bangladesh y Ghana.

Imagen de una figura humana recostada sobre unas manos

"Ahora, cuando la guerra está aboliendo puntos de referencia de todo tipo, es la oportunidad de usar la experiencia en un campo claro. Un momento revolucionario en la historia del mundo es un momento de revoluciones, no para emparchar", William Beveridge.

Un momento progresivo: los fundamentos de la protección social se identifican como ciudadanía y no caridad

La Escuela de Economía de Londres (en adelante LSE por su sigla en inglés) es donde se inventó el estado del bienestar. La protección social se necesita ahora más que nunca, en todas partes, para abordar los crecientes desafíos de la alta desigualdad y la agitación política. Se necesita un nuevo contrato social, en todos los países. Los países con ingresos más altos han diseñado sus estados de bienestar, pero los países en desarrollo se encuentran ahora en su "momento Beveridge".

Con este mensaje fue como Minouche Shafik, director de LSE, inauguró el taller de un día de la LSE y el Fondo Monetario Internacional FMI sobre protección social, el 2 de noviembre. Fue genial, inspirador, volver a la universidad a la que asistí a mediados de los años ochenta. (Mi título universitario comenzó durante una huelga de un año de los mineros del Reino Unido; durante la "huelga de los mineros", fuimos un grupo rebelde de estudiantes que, en algún momento, tuvimos nuestra propia camioneta de policía estacionada permanentemente fuera de la universidad, esperando nuestra próxima protesta espontánea). Asistía al taller para representar a Development Pathways, junto con una treintena de académicos de la LSE, personal superior del FMI y del Banco Mundial y otros académicos experimentados.

Minouche se refería a William Beveridge, ex director de la LSE, y su informe Social Insurance and Allied Services, que se publicó en 1942 y se convirtió en un modelo para la protección social en el Reino Unido. Su mensaje clave fue abolir el modelo de "caridad" en función de los medios económicos y los programas filantrópicos para "los pobres" y reemplazarlos por un sistema basado en derechos donde todos contribuyan y todos puedan acceder al apoyo, "desde la cuna hasta la tumba".

Cuando se publicó el Informe Beveridge, la gente hacía cola alrededor del bloque para comprarlo. Ahora es famoso por ayudar a asegurar el contrato social en el Reino Unido y fortalecer la paz posterior a la Segunda Guerra Mundial (así como por ayudar al Partido Laborista a ganar la primera elección de la posguerra con una mayoría aplastante).

Fui al taller listo para discutir los méritos de un sistema de protección social inclusivo mientras desafiaba a los defensores de la lucha contra la pobreza. Me estaba preparando para un poco de lucha. Los nombres alrededor de la mesa eran conocidos, incluido el profesor Nick Barr, del Departamento de Economía, que me había enseñado políticas públicas en aquellos días de licenciatura. Sabía que mis argumentos no eran puramente teóricos y que tenía una experiencia reciente de primera mano. Los colegas de Development Pathways y yo hemos estado trabajando recientemente con gobiernos en Kenia y Uganda que apoyan cada vez más programas inclusivos, al igual que gobiernos en otros países de África, como Mozambique, Zambia y Zanzíbar. Pero entre muchos donantes e instituciones financieras internacionales, el apoyo a la lucha contra la pobreza persiste.

No tenía que haberme preocupado. Minouche agregó, en sus mensajes, que existe una necesidad apremiante de un nuevo contrato social y que "los beneficios universales tienen una lógica social que los economistas hemos perdido"; que el universalismo debe considerarse como una forma de construir el contrato social en los países de todo el mundo y que, por el contrario, los programas dirigidos a la pobreza son 'vulnerables a la mala calidad y la falta de apoyo'. Ella estaba diciendo que Beveridge sabía lo que estaba haciendo.

La lucha contra la pobreza persiste

Entonces ¿por qué el apoyo a los programas dirigidos contra la pobreza en los países en desarrollo sigue siendo tan generalizado? El argumento es que, si bien el universalismo puede ser la respuesta a largo plazo, a corto plazo y con recursos limitados, la focalización en la pobreza es lo mejor que se puede hacer. El Banco Mundial - Michal Rutkowski, Director Senior de Protección Social y Empleo, lo presentó en el taller- está abogando por el "universalismo progresivo": orientación a la pobreza ahora, universalismo cuando pueda alcanzarse (aunque no hay evidencia de que el Banco realmente lo esté promoviendo en terreno). Pero hay un problema con esto.

Los programas que tardan tres años en desarrollarse tienen la costumbre de mantenerse en el mediano plazo y esto puede restar valor a la creación de bloques de construcción universales a largo plazo. Además, los sistemas dirigidos a la pobreza tienden a atraer menos recursos que los programas universales (creo que la protección de la pensión estatal en el Reino Unido versa los diversos beneficios basados en ingresos que están siendo aplastados contra el tan criticado nuevo crédito universal). Esto retrasa el apoyo a quienes lo necesitan. Y por supuesto, la mayoría de los países de ingresos bajos y medios pueden permitirse comenzar a implementar programas universales ahora: es solo una cuestión de compromiso político. (Durante mi trabajo en Kenia, tuve el privilegio de ver la rapidez con que el gobierno pasó del apoyo a la lucha contra la pobreza a la implementación de la pensión de Inua Jamii para personas mayores, una vez que ganó confianza en lo que estaba haciendo).

Nuevamente, no tuve que preocuparme ya que varios académicos expresaron su apoyo al universalismo. El profesor David Pichaud, del Departamento de Política Social, dijo que cumplía los requisitos para generar un amplio apoyo político y no reducir los incentivos laborales. Y el profesor Barr dijo que, al apoyar al gobierno sudafricano en el desarrollo de la Subvención de Manutención de los Hijos de la nación, él y sus colegas concluyeron que la capacidad del gobierno significó que la focalización por edad era la única forma de avanzar.

Se ha comprobado que la lucha efectiva contra la pobreza en entornos de baja capacidad es imposible: es difícil distinguir a los más pobres de los aunque sea ligeramente menos pobres, mientras que los ingresos de las personas cambian rápidamente de un período a otro. (De hecho, ya es bastante difícil en los países desarrollados, como sabía por mis años en el Departamento de Trabajo y Pensiones del Reino Unido). Aquí discrepé con parte de la declaración de Minouche. Dijo que la eficiencia de la focalización en la pobreza, en términos de obtener apoyo para donde más se necesita, atrae a los economistas. La evidencia para los países en desarrollo muestra que la exclusión en los programas de lucha contra la pobreza es generalmente de más del 50 por ciento, como señaló Andrew Fischer, del Instituto de Seguridad Social de La Haya.

Los académicos, en general, se quedaron con Beveridge. Hay desafíos, sin duda: por ejemplo, la capacidad del gobierno en los Estados más frágiles puede hacer que cualquier tipo de programa nacional sea un desafío, mientras que el aumento de la migración puede plantear cuestiones sobre quién debería tener derechos a la seguridad social. Pero, como mencioné, los propios países en desarrollo están mostrando el camino y apoyando cada vez más los programas universales, a pesar de los rechazos de las instituciones internacionales.

También hubo un acuerdo generalizado en el taller -incluyendo a Michal Rutkowski y a Santiago Levy, vicepresidente del Banco Interamericano de Desarrollo, y otros- de que había límites a lo que se puede financiar con las contribuciones al seguro social en los países en desarrollo y que una base fiscal más amplia, la tributación general, será la fuente más importante de financiamiento para la protección social. Esto se relaciona con los desafíos de expandir el seguro social en el sector informal y la persistencia de la informalidad, dos fenómenos relacionados con la seguridad social que tienden a desalentar la formalización. Pero los programas de protección social deberían financiarse con los ingresos cuando los riesgos están vinculados al empleo.

El Banco Mundial se mantuvo fiel a su línea sobre la focalización de la pobreza, sin embargo, para ser justos, cambió su retórica pública -aunque no su práctica- de un enfoque exclusivo en la lucha contra la pobreza a su "universalismo progresivo". Y el FMI escuchó. Considera que su trabajo es apoyar a quienes trabajan en el diseño de protección social, una evolución bien recibida en la política del FMI en los últimos años, mientras que, en sí misma, debe atenerse a los problemas de financiamiento de mayor nivel (una vez más, sin embargo, a menudo no se sigue esto en la práctica).

Un momento progresivo

El apoyo al universalismo en el taller se sintió significativo, de hecho, un momento progresivo. El mensaje clave fue: tenemos que pensar en el contrato social, en construir un sistema sostenible y holístico a largo plazo. Tenemos que pensar en el valor de diseñar sistemas que estarán ahí a largo plazo, que atraerán apoyo y recursos de toda la población y brindarán beneficios en el futuro (tenemos una visión tan distorsionada pensando en beneficios de programa de pequeña escala en el corto plazo, que le resta pensar en sistemas nacionales a largo plazo).

Como dijo Minouche, se trata de asegurar el Estado de bienestar en todas partes e ir a la par con la economía política, y crear una relación de apoyo mutuo entre el ciudadano y el Estado, que es la base del crecimiento y el desarrollo. Se trata de apoyar a los gobiernos de los países en desarrollo cuando abordan su momento Beveridge. Es tiempo de un cambio.  

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